2023年8月“一揽子化债方案”提出以来，央地政府采取了财政、金融等多种措施化债，地方债务流动性风险阶段性缓释，然而地方债务结构性、区域性问题仍突出。今年“730”政治局会议要求“完善和落实地方一揽子化债方案，创造条件加快化解地方融资平台债务风险”，需增加化债增量政策储备、优化和丰富化债手段，近期市场部分观点提出加大AMC参与地方化债力度。那么，AMC能否作为后续化债增量政策的着力点之一？其参与化债的可行性如何？又面临哪些现实困难与挑战？

AMC参与地方债务化解的实践

• 融资支持：通过参与组建债务化解基金、应急周转金等，对面临兑付风险的融资平台提供短期流动性支持；部分从事多元业务的AMC还通过提供信用增进、融资性财务顾问等服务助力融资平台融资。

• 债务重组：AMC收购债权后成为融资平台新债权人，债务人根据重组协议向AMC偿还到期债务，起到延长还款期限、降低债务成本的作用，本质上与商业银行、政策性银行债务展期置换一致。

• 资产重组：由AMC单独或引入产业投资人，运用兼并重组、破产重整、夹层投资、过桥融资、阶段性持股等方式，对融资平台的资金、资产、资本、人才、技术、管理等要素进行实质性重组，以提升资产价值、恢复生产经营能力和偿债能力。

• 债转股：对符合条件的地方政府融资平台通过发股还债、以股抵债、收债转股、股债结合（以股为主）等债转股模式，将融资平台与银行等金融机构之间原来的债务债权关系转变为AMC 与融资平台之间的股权关系。实践中，设立私募股权基金通常与债转股、实质性重组等处置手段配合使用。

• 资产证券化：AMC机构可通过不良资产资产证券化业务实现地方政府债务化解。根据优先劣后分级、期限分级等特征，将资产组成不同的资产池，折价出售给独立的特殊目的机构，特殊目的机构以这些债权为依托发行ABS等，并对接收的资产进行管理与处置。

AMC参与地方债务化解的难点与挑战

• 宏观经济承压、效率下行，资产收益差、盘活难度大：城投平台以土地整理和政府代建项目为主，存量资产大部分是土地和难以形成产业氛围的产业园项目，经济下行阶段资产盘活难度较大；若存量资产盘活不及预期，或产生“二次不良”的风险。

• 债权债务关系复杂，资产处置过程或涉及国有资产流失问题：城投债务化解涉及当地政府、债权人、城投平台等参与主体，债权债务关系较为复杂。融资平台资产属于国有资产，资产处置过程受限制，或涉及到国有资产流失问题，无法采用二次出售、本息清收、破产清算等方式对不良资产包进行处置。

• AMC风控严格、存在资本金限制，参与化债存在资金压力：近年来监管对AMC的经营管理、风险控制、主业经营提出更高要求， AMC在参与化债过程中受制于自身风控严格以及资本金限制。此外，由于融平台不良资产的处置周期较长、收益偏低，在化债过程中易出现资产与负债期限错配的情况，存在一定资金压力。

• 信息透明度低，业务认定或存在合规风险：城投平台信息透明度较低，AMC尽职调查难度大；AMC获取不良资产需要由金融机构出具不良确认函，但目前对城投债务逾期的认定较为困难，导致AMC进行实质性重组存在困难，或面临合规风险。

 对AMC参与地方债务化解的建议

• AMC不是增量化债政策的最优选项，但可作为储备选项之一：经济增速放缓、行业景气度偏低背景下，AMC经营承压，大范围推开地方化债业务仍有难度，不是增量化债政策的最优选择，但可作为“一揽子化债”增量政策的储备选项。若实施，建议在资金实力、风控水平均较高的全国性 AMC中先行先试，地方AMC酌情参与。为更好的盘活资产、提升收益，两类机构要寻求合理角色定位、侧重各自优势项目，地方AMC可在尽职调查、资源协调中发挥好本土优势。

• 明确政策性定位，加大资金支持力度：宏观经济下行周期中融资平台不良资产的处置周期较长、收益偏低，化债中易出现资产与负债期限错配的情况，有必要明确AMC化债业务的政策性定位，加大低成本资金支持力度，并在保证安全性的同时适度降低收益率考核标准。

• 摸清资产负债底数、提升资产运营能力，防范国有资产流失：在“一揽子化债”背景下，建立完善政府资产负债表是做大增量、化解存量的前提。在摸清摸透当地国有资产底数、充分掌握债务体量的基础上，要做好增量管理、提高AMC的专业化资产运营能力，实质性增强债务人的经营能力与偿债能力。

• 完善相关制度、优化交易结构设计，强化风险防控和隔离：在AMC化债过程中加快完善等制度，在全面梳理债权债务关系的基础上优化交易结构设计，避免合规风险，顺利实现“募、投、管、退”全流程，在各环节注重防范新增隐债风险。

自2023年8月底“一揽子化债方案”提出以来，央地政府采取了财政、金融等多种措施化债，包括发行特殊再融资地方债、金融机构债务置换、央行SPV支持、设立应急周转金、推动城投整合转型等，地方债务流动性风险阶段性缓释。然而当前地方债务结构性、区域性问题仍较突出，今年730政治局会议要求“完善和落实地方一揽子化债方案，创造条件加快化解地方融资平台债务风险”，未来需进一步增加化债增量政策储备、优化和丰富化债手段。近期市场部分观点提出加大AMC参与地方化债力度。那么，AMC能否作为后续化债增量政策的着力点之一？其参与化债的可行性如何？又面临哪些现实困难与挑战？对此我们总结和回顾了AMC参与地方债务化解的主流模式和业务实践，探讨了其化债中面临的难点与风险，并提出了相关建议。我们认为，在经济增速放缓、不良资产处置行业景气度偏低的背景下，AMC自身经营承压，其参与地方化债面临诸多挑战，AMC化债总体上可作为后续增量化债政策的储备选项之一，但不是最优选择。如果实施，需要在资金实力、风控水平均较高的全国性 AMC中先行先试，地方AMC可酌情适度参与。

经过多年发展，我国AMC行业形成了5大全国性金融资产管理公司、59家地方性金融资产管理公司、少量银行系金融资产管理公司及民间资产管理公司等多元化主体格局，近年来在商业银行不良资产风险处置、国企问题资产重组等方面发挥了重要作用。在地方政府债务风险化解方面，目前金融领域化债以商业银行、政策性银行对债券、非标债务开展置换为主，而AMC参与不深、化债体量较小，参与方式大多为出资组建化债基金、债务置换等，并未充分发挥其收购、管理、处置不良资产的独特专业优势，后续仍有一定发力空间。

（一）融资支持

AMC一般通过参与组建债务化解基金、应急周转金等，对面临兑付风险的融资平台提供短期流动性支持。部分从事多元业务的AMC还通过提供信用增进、融资性财务顾问等服务助力融资平台融资。近年来，多地政府协调国有企业、金融机构、社会资本等共同设立了区域性债务化解基金，通过过桥贷款的方式为出现流动性压力的融资平台提供短期周转资金支持，这成为地方AMC参与化债的主要方式之一。例如，2019年湖南省财信资产管理公司牵头发起设立了初始规模为100亿元的湖南省债务风险化解基金，截至2022年财信资产已向省内地方平台公司投放了规模累计逾130亿元的短期流动性支持；2016-2017年四川发展资产管理有限公司与四川蜀祥金融服务有限公司、成都蜀祥厚载股权投资基金管理有限公司发起成立了10只总规模50.05亿元的政府债务置换基金等。此外，全国性AMC金融牌照资源丰富，已发展为涉及银行、信托、券商、基金、保险、金租、资产管理等领域的金融控股集团，部分地方性AMC还开展了信用增进、融资性财务顾问、股权与债券投资等业务。在确保不新增隐债以及遵循市场化经营原则的前提下，AMC可为符合条件的融资平台提供融资、融资担保、财务顾问服务、项目投资等，助力其合理融资需求的满足与业务发展。如2019年10月，陕西省榆林金融资产管理有限责任公司与榆林市水务集团签订了《综合金融服务顾问协议》。

（二）债务重组

由AMC收购债权后成为融资平台新的债权人，就债务还款时间、还款方式、利率、担保方式等款项重新协定，债务人根据重组协议向AMC偿还到期债务，起到延长还款期限、降低债务成本的作用，本质上与商业银行、政策性银行债务展期置换一致。近年来有较多相关案例，如2015年成立的内蒙古金融资产管理有限公司针对已纳入当地政府隐性债务系统的债务开展重组，代地方国企向金融机构偿还到期债务，而后相关国企根据重组协议向内蒙古金资还款，截至2023年末累计开展政府债务重组业务37笔，累计收购政府债权原值53.79亿元，累计收购成本/累计收购债权原值87.64%。此外，陕西金融资产管理股份有限公司对出现短期流动性问题的城投平台通过采取清收处置、债务重组等方式处置非金融不良债权，截至 2023 年末累计收购非金融不良资产原值 103.37 亿元，累计收购成本/累计收购债权原值90%，债权处置周期通常为1-3年，回收来源主要为债务人清偿。

（三）资产重组

由AMC单独或引入产业投资人，运用兼并重组、破产重整、夹层投资、过桥融资、阶段性持股等方式，对问题机构的资金、资产、资本、人才、技术、管理等要素进行实质性重组。在此过程中注重剥离融资平台“两非”（非主业、非优势）、“两资”（低效、无效）资产，重构新的生产及管理模式，以提升资产价值、恢复生产经营能力和偿债能力。近年来公开披露的融资平台资产重组案例相对较少，如中国信达在2019年银行业例行新闻发布会上表示从地方政府融资平台资产负债两端同时入手，在收购地方政府融资平台到期无法兑付债务的同时，联合产业投资人对其低效资产进行实质性重组盘活，利用低效资产重组盘活收益偿付相关债务；内蒙古金资官网中介绍了“资产投行化业务”，围绕自治区各类“资产”，通过“资产+”的方式开展的市场化债转股、兼并重组、破产重整、夹层投资、过桥融资、阶段性持股等特色投行业务，提升资产价值等。当前在“一揽子化债”推进中，2023年以来信达资产、长城资产等与多省地方政府、地方金融机构就省属国企低效资产剥离、地方政府平台债务风险化解和纾困等问题开展了沟通合作，期间有望开展资产重组。

（四）债转股

对符合条件的地方政府融资平台通过发股还债、以股抵债、收债转股、股债结合（以股为主）等债转股模式，将融资平台与银行等金融机构之间原来的债务债权关系转变为地方 AMC 与融资平台之间的股权关系。债转股后融资平台财务杠杆和偿债压力有望降低，企业资本实力增强，而后再通过改善公司经营等多种方式提高企业资产价值，待企业度过困难期或经营好转时再通过股权转让、公司回购、其他股东增持、上市等方式实现退出。实践中，设立私募股权基金通常与债转股、实质性重组等处置手段配合使用。从实践看，地方AMC通过市场化债转股方式进行债务化解的企业大多为能源、煤炭、电力等国有企业，例如陕西金资已与陕煤集团、陕西建工、延长石油集团、晋煤集团等企业开展市场化债转股业务。

（五）资产证券化

AMC机构可通过资产证券化业务推动化解地方政府债务，助力发起机构盘活存量资产、拓展融资渠道、提高资金利用率、降低集中度风险、优化资产结构进而节约资本。具体而言，通过对不良资产的现金流证券化，根据优先劣后分级、期限分级等特征，将资产组成不同的资产池，折价出售给独立的特殊目的机构，特殊目的机构一般由有实力的企业、证券机构等联合发起，特殊目的机构以这些债权为依托发行ABS等，并对接收的资产进行管理与处置。具体而言，主要有以下两种模式，一是AMC机构收购没有经过处置的不良债权或者经过债务重组的债权，由 AMC 公司作为主导方，委托特殊目的机构发行ABS。例如，信达资产2021年发行“信瑞2021年第一期不良资产支持证券”底层资产为其合法所有的对公不良贷款债权，其中底层资产的原债权人给予资产的五级分类以可疑和次级为主，未偿本息余额占比分别为 41.75%和 40.82%。二是银行将不良资产批量转让给 AMC 公司，但银行作为主导方；AMC 公司仅作为通道参与其中，认购部分次级份额，而商业银行既要认购次级或优先级份额，也要负责不良的处置与清收。